ppp实施方案交易结构
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PPP项目实施全流程解读
20xx年是我国的PPP发展元年，财政部公布了第一批30个PPP示范项目，各地开始关注这种政府和社会资本合作的模式;
20xx年我国的PPP项目进入井喷期，各地积极论证各类基础设施建设和公共服务项目的PPP模式可行性和契合度，随着财政部第二批206个示范项目的公布，PPP模式的应用在这一年被推向一个阶段性高度;
进入2016年，可以预见，各地掀起的PPP潮涌依旧难消，加之财政部第三批PPP示范项目即将出炉，今年的PPP发展形势和成效依旧值得期待。
尽管发展势头强劲，但毕竟PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程有待熟练掌握，对其理解和运用也有待深化强化。
为此，本文对PPP政府采购项目的阶段流程和采购方式选取作了介绍和分析，希望对各地的PPP项目采购工作提供借鉴参考。
一、PPP项目识别项目发起
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
项目发起
(1)政府发起。
政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
(2)社会资本发起。
社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。
项目筛选
财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。
财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。
物有所值评价
财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
财政承受能力论证
为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
二、PPP项目准备
组织实施机构
按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。
项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。
项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。
尽职调查
项目内部调查
项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。
外部投资人调查
根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。
实施方案编制
通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。
招商实施方案主要内容:
(一)项目概况。
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
(二)风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
(三)PPP运作模式。
PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。
选择适合的模式至关重要!
(四)交易结构。
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
(五)合同体系。
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
项目合同是其中最核心的法律文件。
(六)监管架构。
监管架构主要包括授权关系和监管方式。
授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
(七)采购方式选择
采购方式包括公开招标、竞争性谈 ……此处隐藏1359个字……，且采购过程中不作更改的项目。
PPP模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多。
招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。
合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。
PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。
邀请招标
招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限，竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小。
公开招标是针对一切潜在的法人或其他组织。
公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行;邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些。
时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人。
在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成本也较大。
邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。
总 结
总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。
在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价。
潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。
因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下，可采用邀请招标采购方式。
单一来源采购
〔优势〕
1.供货渠道稳定。
在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。
2.采购程序及操作时间相对较短。
因为采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。
〔局限〕
1.采购价格较高。
单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。
2.供货周期较长。
单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因此存在占用采购方库存资金的现象。
3.过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险。
由于单一来源采购是一对一的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险。
4.容易滋生索贿现象。
总 结
因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。
竞争性
磋商
PK
竞争性
谈判
竞争性磋商
〔适用范围〕
根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目;技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的;因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的;市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目;按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款;第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目;第五种主要适用于政府采购工程类项目。
〔评审方式〕
1.分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。
2.磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分。
3.货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%，服务项目的价格分值占总分值的比重为10%至30%。
采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。
4.价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。
其他供应商的价格分统一按照下列公式计算：
报价得分=(磋商基准价/最后磋商报价)×价格权值×100
不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。
5.根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。
6.评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。
7.评审得分且最后报价相同的，按技术指标优劣顺序推荐。
竞争性谈判
〔适用范围〕
根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的;技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;不能事先计算出价格总额的。
《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加了5种采用竞争性谈判采购方式的情形：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务;依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务;达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务;非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。
〔评审方式〕
1.谈判小组应从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按报价由低到高的顺序提出成交候选人。
2.公开招标的货物、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。
采购人、代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认，谈判小组推荐的成交候选人可以为2家。
总 结
竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。
在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。
同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。
通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。
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